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印尼礦業投資系列之二:中國企業投資印尼礦業必須知曉的礦業權證制度

金誠同達 金誠同達
4天前 107 0 0
近年來,隨著“一帶一路”倡議的實施和中國礦業“走出去”步伐的加速,中國對東盟國家的礦業投資呈高速增長態勢。

作者:吳永高車林睿

引言

近年來,隨著“一帶一路”倡議的實施和中國礦業“走出去”步伐的加速,中國對東盟國家的礦業投資呈高速增長態勢。印度尼西亞的煤炭、石油、鎳、錫、銅、金等礦產儲量位居世界前列,是東盟國家中礦產資源最豐富的國家之一,該國的資源稟賦能夠與我國形成很好的互補效應。以2009年《礦產和煤炭礦業法》的出臺為標志,印尼日益完善的礦業法規政策,以及逐步放寬的外資限制政策,為中國企業投資印尼礦業提供了制度基礎。礦業權證制度是印尼新礦業法中的一項重要制度創新,但因其類型的相對復雜且對應的權利義務不盡相同。

一、印尼新礦業法確立了統一的礦業權證制度

在《礦產與煤炭礦業法》(2009年第4號法律)頒布之前,印尼采用的是1967年頒布的《礦業法通則》(1967年第11號法律),該法中的礦業許可(Kuasa Pertambangan)僅面向印尼國內實體開放,在這個時期外商投資者多采用與印尼政府簽訂工作合同(Kontrak Kerjia)的形式進行礦業投資活動。在1999年第22號有關地方自治的法律頒布之后,印尼的地方政府依據該法頒發了大量的采礦許可證,其中許多與之前的工作合同區域重疊而產生矛盾,印尼的礦業法律和管理政策在這個時期因此顯得比較混亂,在某種程度上阻礙了新的外國投資者的進入。為了改善投資環境,吸引外國投資,印尼于2009年頒布了《礦產與煤炭礦業法》以取代原來的《礦業法通則》,相對于舊礦業法,新礦業法的一項重要舉措就是采用了統一的礦業權許可證(IUP)制度,并向外國投資者開放。2020年5月又頒布了《礦產與煤炭礦業法修正案》(2020年第3號法律)進一步對礦業證制度作了細化規定,并增加了采礦許可證的種類。另外,新礦業法及有關法律法規還設立了礦業權證持有人應履行的各種義務。新礦業法的特征是加強了中央政府對礦業活動的管理,并體現出礦業本土化的立法特點。

二、印尼現行涉及礦業權證的主要法律法規

印尼的礦業管理制度由礦業法律(Undang-Undang Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara)、政府條例(Peraturan Pemerintah/PP或Government Regulation/GR)、能礦部長規章及決定(Peraturan Menteri/PM和Keputusan Menteri/KM)等組成。其中礦業法律是基礎,其它法規是礦業法律的具體細化規定,印尼政府也會適時地對有關法律法規作出修訂和調整。印尼現行涉及礦業權證的有關法律法規有:《礦產和煤炭礦業法(2009年第4號法律)》、《礦產和煤炭礦業法修正案(2020年第3號法律)》、《印尼政府關于礦區的條例(2010年GR22號政府條例)PP22/2010》、《印尼政府關于礦產和煤炭開采業務管理實施和指導監督的條例(2010年GR55號政府條例)PP55/2010》、《印尼政府關于礦區復墾和閉坑的條例(2010年GR78號政府條例)PP78/2010》、《印尼政府關于能源和礦產資源領域實施的條例(2021年GR25號政府條例)PP25/2021》、《印尼政府關于礦產和煤炭開采業務活動實施的條例(2021年GR96號政府條例)PP96/2021》、《能礦部關于礦區技術標準的規章PM37/2013》、《能礦部關于授權投資協調委員會頒發礦業權證一站式服務的規章PM25/2015》、《能礦部關于能源礦產企業監管的規章PM48/2017》、《能礦部關于礦產和煤炭開采業務的規章PM25/2018》(經PM50/2018、PM11/2019、PM17/2020修訂)、《能礦部關于規范礦產和煤炭開采活動監督的規章PM26/2018》、《能礦部關于礦產和煤炭開采業務活動區域授予、許可和報告程序的規章PM7/2020》(經PM16/2021修訂)、《能礦部關于對延遲建設冶煉設施企業實施行政罰款的決定KM154/2019》、《能礦部關于滿足國內煤炭市場需求的決定KM139/2021》等。

三、印尼礦業區域和礦業權證的具體類型及權利內容

1. 礦權區域和礦業權證的類型

新礦業法及有關規定將印尼的礦產類型分為放射性礦產、煤炭、金屬礦產以及非金屬和巖石礦產四種類型。礦產潛力區(WP)是指具有礦產開采權利的區域,礦業權許可證(IUP)一般在礦產潛力區的范圍內設立。礦產潛力區根據成礦潛力和地區特點可劃分為:

  • 商業礦區(WUP),是指已經完成了有關地質礦產調查工作的區域;

  • 民采礦區(WPR),是指僅限印尼居民進行小規模采礦活動的礦區;

  • 國家儲備礦區(WPN),是指國家基于戰略利益和環境保護的考慮而保留的礦區;

  • 特別商業礦區(WUPK),是指需要在政府批準以后才能進行礦業活動的可商業化的國家儲備區。

此外,如果商業礦區和特別商業礦區已經被授予了礦業權許可證,則被稱之為已授礦權商業礦區(WIUP)和特別商業礦區(WIUPK)。

與中國礦業法律法規不同,印尼的新礦業法及相關規定按照礦業活動的時序將礦業權許可證劃分為三大類,即:

  • 采礦許可證(IUP):是指可以在商業礦區(WUP)進行礦業活動的普通礦業權許可證;

  • 特殊采礦許可證(IUPK):是指可以在國家儲備區(WPN)進行礦業活動的特殊礦業權許可證;

  • 居民采礦許可證(IPR):是指僅限印尼居民在民采礦區(WPR)進行小規模開采活動的礦業權許可證。

《能礦部關于礦產和煤炭開采業務活動區域授予、許可和報告程序的規章PM7/2020》及有關規定對礦業權許可證的劃分進行了細化。其中,以采礦許可證(IUP)和特許采礦許可證(IUPK)為基礎,按照礦業活動中的勘探、采礦、加工冶煉、運輸銷售、礦業服務等階段分別對應不同種類的許可證類型:

  • 探礦許可證(E-IUP):是指可以在商業礦區(WUP)進行地質礦產勘探活動和可行性研究的礦業權許可證;

  • 生產經營許可證(IUP-OP):是指可以在商業礦區(WUP)進行采礦、礦山建設、加工冶煉、運輸銷售的礦業權許可證;

  • 加工精煉專項許可證(IUP-OP-SPR),是指獲得可以進行采購、運輸、加工冶煉、銷售的專項礦業權許可;

  • 運輸銷售專項許可證(IUP-OP-STS),是指獲得可以進行采購、運輸、銷售的礦業權專項許可;

  • 礦業服務許可證(IUJP),是指獲得可以進行礦業全過程咨詢規劃等輔助業務的許可;

  • 特別探礦許可證(E-IUPK),是指可以在特別商業礦區(WIUPK)進行地質礦產勘探活動和可行性研究的礦業權許可證;

  • 特別生產經營許可證(IUPK-OP),是指可以在特別商業礦區(WIUPK)進行采礦、礦山建設、加工冶煉、運輸銷售的礦業權許可證;

  • 巖石開采許可證(IPB):是指可以在特別商業礦區(WIUPK)進行建筑巖石開采活動的許可。

2. 礦權區域和礦業權證的獲得

在礦權區域的獲得方面,根據《礦產和煤炭礦業法》第51、54、57、60條及《印尼政府關于礦產和煤炭開采業務活動實施的條例(2021年GR96號政府條例)PP96/2021》的規定,投資人可以通過競標的方式來獲得金屬礦產和煤炭的礦權區域;對于非金屬和巖石礦權區域的獲得,可以通過向政府申請的方式。在礦業權證的獲得方面,投資人主要是通過向政府申請的方式。

在礦業權許可證的頒發方面,主要是依據礦業權所處的區域和礦業權證的種類來進行劃分,例如能礦部長可以頒發礦區區域或礦業活動跨省的、距海岸線大于12海里的以及上市公司申請的礦業權許可證;地方省長可以頒發礦區區域和礦業在本省內的、距海岸線小于12海里的礦業權許可證;特許礦業權證(IUPK)只能由能礦部長頒發。此外,根據《能礦部關于授權投資協調委員會頒發礦業權證一站式服務的規章PM25/2015》的規定,采礦許可證也可由印尼投資協調委員會(BKPM)頒發。印尼政府于2020年頒布的《礦產和煤炭礦業法修正案》將礦業權許可證的頒發權力收歸中央政府,由能礦部負責實施,能礦部可授權地方省長頒發。根據2021年GR96號政府條例第9條規定,外國投資者申請的礦業權許可證只能由能礦部長頒發。

3. 礦權區域的面積和礦業權證的延續

《印尼政府關于礦產和煤炭開采業務活動實施的條例(2021年GR96號政府條例)PP96/2021》對探礦許可證和采礦許可證的面積按照礦產類型的不同分別作出了規定。例如,煤炭的最大探礦面積為5萬公頃,金屬礦產的最大探礦面積為10萬公頃,非金屬礦的最大探礦面積為2萬5千公頃。探礦許可證的面積會隨著勘探年限的增加而減少,采礦許可證的面積會在此基礎上進一步減少。

根據《礦產與煤炭礦業法》第47條和《能礦部關于礦產和煤炭開采業務活動區域授予、許可和報告程序的規章PM7/2020》的有關規定,礦業權許可證的延續根據礦產類型和許可證類型的不同進行劃分。在探礦許可證的延續方面,金屬礦產的最長許可為8年,煤炭為7年,非金屬礦和巖石為3年,且到期后都不能延續。礦業權人申請探轉采的,金屬礦產和煤炭應在探礦許可到期前6個月內、非金屬礦和巖石應在探礦許可到期前3個月內提出申請。在采礦許可證延續方面,煤炭和金屬礦產的最長許可為20年,可延期2次,每次10年;非金屬礦床的最長許可為10年,可延期2次,每次5年;巖石的最長許可為5年,可延期2次,每次5年。根據2021年GR96號政府條例第59條的規定,申請開采許可證延期的,應最遲在期限屆滿前1年內向政府提出。

4. 礦業權證的轉讓和抵押

根據2020年頒布的《礦產與煤炭礦業法修正案》第93a條規定,采礦權許可證未經能礦部長同意不得轉讓;能礦部長同意采礦權許可證轉讓的前提是持有人必須完成最低限度的勘探工作量和符合相應的經濟技術要求;第93b條規定,持有采礦權證的商業實體的股份轉讓行為,須經過能礦部長的同意;第93c條規定,禁止礦業權證持有人將礦業權許可證(IUP、IUPK)用于抵押或者擔保。因此,在礦業法修正案實施后,外國投資者既可以通過直接向能礦部申請礦業權許可證的形式獲得礦權,也可以通過收購礦業公司股份的形式間接獲得礦權,這兩種方式均以能礦部長的準許為前置條件。另外,外國投資者的投資行為,還須符合印尼投資協調委員會(BKPM)的有關規定。

四、印尼礦業權證持有人應承擔的相關義務

1. 礦山閉坑復墾和繳納復墾保證金的義務

根據《礦產和煤炭礦業法》和《印尼政府關于關于礦區復墾和閉坑的條例PP78/2010》規定,礦業公司必須在礦山閉坑后開展復墾工作并提供復墾保證金,否則將會面臨中央或地方政府的行政制裁。2020年頒布的《礦產和煤炭礦業法修正案》對礦業企業的環保義務作了更為嚴格的規定,礦業權許可證到期或被注銷后不進行閉坑復墾,或不提供保證金的,將被判處最高五年監禁以及罰款最高一千億印尼盾的處罰。礦山閉坑復墾的有關細則在《能礦部關于做好礦產和煤炭開采活動監督的規章Permen26/2018》中做了詳細規定。

2. 礦產品在本國加工提煉的義務

在2009年頒布的《礦產和煤炭礦業法》實施以來,印尼政府逐漸收緊了金屬礦的原礦出口政策,并于2014年1月開始全面禁止原礦出口?!兜V產和煤炭礦業法》及《能礦部關于礦產和煤炭開采業務的規章PM25/2018》(經PM50/2018、PM11/2019、PM17/2020修訂)的有關規定要求持有開采權證的礦業企業應當將開采的礦產品在印尼國內進行加工和提煉,并且應當在新礦業法實施后的5年內建設相應的加工和提煉的設施。因此,礦業企業如果不建設冶煉廠自行加工提煉開采出的礦產品,就只能將礦產品交給其它冶煉廠進行加工。

3. 礦產品在本國銷售的義務

為保障國內礦產資源的供應,印尼對金屬礦產和煤炭的銷售也作了相關規定,特別是對煤炭的生產和銷售方面,雖然煤炭資源比較豐富,但是印尼的電力仍然非常短缺,政府也在持續推進火力發電項目。2021年實施的《能礦部關于滿足國內煤炭市場需求的決定KM139/2021》規定了煤炭資源的“國內市場義務(Domestic Market Obligation)”,要求煤炭采礦權人最低將其年度煤炭總產量的25%以最高不超過70美元/噸的價格用于國內銷售以滿足印尼本土的市場需求,對于不滿足最低要求的礦業企業將會被采取限制煤炭產量和出口配額、罰款以及吊銷采礦許可證等處罰措施。

4. 使用當地或本國礦業服務公司的義務

根據《礦產和煤炭礦業法》及有關規定的要求,礦業權人應當優先使用印尼當地或本國企業提供礦業服務,包括勘探、礦山建設、環境治理、土地復墾、規劃咨詢等服務。只有在印尼本土礦業服務公司無法提供相應的礦業服務時,礦業權人才可選擇外資公司提供服務。該規定旨在擴大本地就業,提高本土企業競爭力。

5. 外國投資者的股份剝離義務

采礦業是印尼的限制性投資產業,因此印尼政府在礦業方面對于外資的準入限制方面有著較多的要求。根據《礦產與煤炭礦業法》及有關規定,持有礦業權證的外國礦業企業必須在礦山生產后的5年內向印尼本國實體讓渡股份,并保證在10年內將其持股比例降至49%以下。讓渡按照中央政府、地方政府、國有企業、私營企業的順序進行。印尼政府于2021年9月頒布的《印尼政府關于礦產和煤炭開采業務活動實施的條例(2021年GR96號政府條例)PP96/2021》對上述規定進行了修改,GR96號政府條例項下外國投資者的股份剝離義務相對寬松,印尼政府將根據外國礦業企業的開采方式(露天/地下)、是否已建設冶煉設施等具體條件來設定其股份剝離義務,最遲可在外國礦業公司生產開始后的第20年才需逐步履行剝離義務。有關礦業公司股份剝離的具體細則在《能礦部關于礦產和煤炭開采業務活動中的股份出售程序和價格確定機制的規章PM9/2017》(經2018年第43號規章修改)中做了詳細規定。

五、其他需要注意的問題

根據《礦產與煤炭礦業法》第134~138條的規定,礦業權證持有人的權利不包括利用礦區地表土地的權利,礦業權(包括探礦權和采礦權)與土地權利(包括建造權和使用權)相分離,外國投資者順利開展礦業開發活動的前提是必須同時獲得這兩項權利。外資企業不能獲得印尼土地的所有權而只能申請使用權,印尼的土地分為國有土地和私人土地,國有土地的使用須向政府申請并繳納相應的費用,私人土地的使用須經過土地所有人的同意。

印尼國土的森林覆蓋率很高,而礦業活動一般是在森林中進行,因此礦業權證持有人開展礦業活動需要以林地許可的取得為前置程序。根據印尼《林業法1999》及《林業法修正案2004》的規定,印尼林地的類型分為經濟林、保護林和水土保持林,外國礦業投資者只能申請到經濟林和保護林的使用許可。在2020年之前,礦業不同開發階段的所需的林業借用許可批準機關也有所不同,例如探礦階段的林業許可一般經礦權所在省的省長批準即可,采礦階段的林業許可還須經過環境與林業部部長的審批。根據2020年頒布的《創造就業綜合法》的規定,此前在林區內開展礦業活動所必需的“借用許可證”(Izin Pinjam Pakai)制度將被取消,林區借用許可權限收歸中央政府,礦業企業只需與中央政府簽訂借用協議即可。

綜上,印尼新礦業法確立的礦業權證制度是印尼礦業法律體系的核心,相關的法律法規更是數量繁多,體系龐雜,但不失為外國投資者了解印尼礦業投資環境的一個重要窗口。中國企業在印尼的礦業投資開發涉及到當然不僅僅限于礦業權證問題,還會涉及到土地、林業、環保、勞工、投資、貿易等領域法律政策的執行。為此,我們建議,在印尼的礦業投資過程中應當選擇熟悉印尼礦業及有關法律法規政策的專業化律師團隊提供法律服務,最大程度規避投資的法律風險。

注:文章為作者獨立觀點,不代表資產界立場。

本文由“金誠同達”投稿資產界,并經資產界編輯發布。版權歸原作者所有,未經授權,請勿轉載,謝謝!

原標題: JT&N觀點 | 印尼礦業投資系列之二:中國企業投資印尼礦業必須知曉的礦業權證制度

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