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囊中羞澀,地方融資何解?

理顧者 理顧者
2020-08-25 16:46 1379 0 0
地方融資工具何其多,背后無一不靠信仰。

作者:理顧菌

來源:理顧者

1992年,時任財政部長的劉仲藜,把國庫報表拿給了當時的副總理朱镕基。

副總理只說了一句話——

“你這個財政部長真是囊中羞澀呀!”

彼時,尚且還是財稅包干,各取各的收入、各管各的支出,地方政府財權滔滔,中央財政捉襟見肘。

2020年,囊中羞澀的換成了地方財政。

轟轟烈烈的基建大潮,數以億記的民生保障,體制內外的工資支出,還有堆積如山的到期債務……

疫情讓地方財力雪上加霜,在巨大的剛性支出面前,原本就因經濟下行而下降的財政收入無疑是杯水車薪。為搞經濟,為搞項目,地方政府只能融資。

而地方融資工具何其多,背后無一不靠信仰。

01城投債

94年之前,中央財政危機實在嚴重。

為此,當時的朱镕基副總理帶領體改辦、財稅體系及銀行60多人的大隊人馬,南征北戰十七省,“軟硬兼施”和地方政府談攏了實行“分稅制”。

效果立竿見影。

然而,國家稅收增加、地方稅收減少,“分稅制”造成了政府間財權與事權的失衡。一言以蔽之,財權向中央政府傾斜,事權向地方政府下放,地方要干活搞建設,資金卻少了。

于是,地方融資平臺應運而生。

央行與銀監會2009年3月聯合提出:支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。

這些融資平臺發行的各類債券,即“城投債”。

作為地方融資的中流砥柱,城投公司為地方政府解決了財權與事權不匹配的困境,為那些年轟轟烈烈的基建大潮推波助瀾,一度風生水起,瘋狂擴張。

2008年推出“四萬億”后,政策大力支持城投公司的發展,城投債的發行規模呈現爆發式的增長。

2019年,城投債發行數量總計達4098只,存量規模已接近9萬億;2020年,城投債進一步寬松,上半年發行規模2.13萬億,創出歷史新高。

在2015年之前,地方融資以城投債為典型代表,是土地財政下的信用創造。

94年的分稅制改革,使得地方稅收收入縮水,但也把土地收益劃給了地方政府。政府出售土地的未來增值,當作資本進行抵押,來換得地方建設的一次性融資。

但近年來,以土地換收入越來越難,城投債也在策馬狂奔中使得地方公開債務飆升,再加上政策連連,城投債逐漸成了監管焦點所在。

02信托非標

與城投債如出一轍,非標搭上了“四萬億”+融資平臺的快車,在2008年后扶搖直上,一度風光無限。

從銀行理財資金中而來,在最初的借道信托中膨脹,又在后來的券商資管、基子公司、保險資管、融資租賃等中壯大。

四萬億刺激落下了“后遺癥”,隨后經濟過熱+信貸政策收緊,地方融資平臺難以從銀行獲得信貸資金,在搞建設、拉GDP中資金需求卻依舊強烈。

為此,它也成了溫養非標的一大沃土。

在最初的那幾年,非標業務膨脹,地方融資平臺也井噴。在享受非標融資的便利中,地方政府基建資金的缺口,一度得到了極大滿足。

依靠地方政府信仰,財政隱形剛兌,地方政府融資平臺對利率不太敏感,這也一步步導致非標融資成本遠遠高于其他,一步步滾大了地方債務。

非標花樣多,和監管游走博弈許多年,直到資管新規一紙落下,以信托為首的非標江湖一分為二,硬生生被戴上了最強的“緊箍咒”。

壓成本、降融資、限非標,控地產……財政部劍指地方違規舉債,一次又一次劃下紅線,往后的信托等非標都將全面收緊,或許無法再成為地方平臺新增債務的主力渠道。

03地方政府債

2014年,43號文給地方融資打開了一扇名為“地方債”的門。在此之前的地方政府,并沒有發行債券權利,依靠的是融資平臺。

但43號文之后,斗轉星移。

43號文剝離了地方融資平臺公司的政府融資職能,也即,劃清政府與企業界限,地方政府不得通過企事業單位舉債。

換句話說,以后你們融資平臺要借錢可以,別記在地方政府賬上,地方政府不背鍋。

2015年, 64號文《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》進一步出臺,它標志著地方政府融資從土地財政、以城投債模式為代表,走向“公募化”債券融資。

與城投債相比,地方政府債更在“掌控”之中,為此,它是被偏愛的。而2020年的特殊,更使得它成“六穩”的先鋒軍。

截至7月31日,地方政府已發行債券37586億元,其中一般債券12902億元、專項債券24684億元。妥妥的,積極財政的重要“抓手”。

但也正因為政府“掌控”,它所受到的限制也越多。

一是批準限額受限:只能在批準的限額內發行地方政府債券,納入政府預算。

二是舉債主體受限:從上到下,只能是省或直轄市級政府,地市只能通過省級轉貸,縣里的由省財政代發代還;

三是舉債程序受限:必須報人大或其常委會批準。

四是舉債用途受限:只能用于公益性資本支出,不得用于經常性支出。

此外,納入預算管理、一般債以一般公共預算收入償還,專項債以專項收入或對應的政府性基金償還,地方政府債背后所依賴的,是絕對的政府信仰,是財政收入。

而在經濟下行+財政收入全面減少+債務償還到期高峰中,短期內它的規模還會上漲,但壓力也已經漸顯。

04PPP模式

2014年以來,43號文給地方融資開的門,除了“政府債”,還有一扇門——政府與社會資本合作模式。

PPP(Public Private Partnership)落地而生。

所謂政府與社會資本合作模式(PPP),指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務的一種方式。

政府積極引進社會資本,向投資者或項目公司提供特許經營權、合理定價、財政補貼等,不直接承擔償債責任,使投資者有長期穩定收益。

看起來既有前途又有錢途的PPP,自2014年正式在國內大力推廣以來,曾短暫絢爛過,也曾為人詬病過。

最初的它,曾被擔心會對城投構成威脅,搶了城投平臺的飯碗,但奈何它不爭氣,最后事與愿違,與中央規范地方融資債務的初衷大相徑庭。

其一,一個PPP項目周期短則10年、長可至30年,在如此漫長的周期里沒有一套成熟的法律體系,中間會滋生多少灰色空間、又潛藏著多少風險無從得知。

其二,PPP項目流程繁瑣,操作難度大,參與方利益相爭,多方打架,主管方職責不清,一團亂。

其三,名義上的PPP項目,被剔除在政府債務之外,但PPP項目想要達到收益,往往是政府付費或補貼,或政府提供顯性/隱性擔保,成本還往往高于政府投資。

兜兜轉轉,最后還是政府負擔。

所謂剝離地方融資平臺公司的政府融資職能,劃清政府與企業的界限,只是流于形式。所謂降低地方政府債務,也無濟于事。

目前PPP項目正在規范中,過去“全民PPP”的絢爛肯定不復如初,但鑒于其優勢,在政府債額度不夠的情況下,也不失為退而求其次的選擇。

05產業基金

還是43號文,地方政府債務融資管理的頂層設計,在那之后,融資平臺公司被迫市場化轉型。

于是,轉換思路,債權融資轉向股權融資——政府引導基金與產業投資基金,又來了。

它的思路其實很簡單,一句話來說,就是“以基金撬動資本,以資本引入產業”,地方政府通過地方融資平臺、產業引導基金等方式入股企業。

它的資金來源,不再是舉債募集。

而是由政府出資,資金來源主要為歷年的財政存量資金,或是原有工業、農業、科技等專項發展資金的整合。

早在2002年1月,中國第一只由政府出資設立的引導基金就已經出現,那是由中關村管委會出資設立的,用來“引導”,帶動社會資本投資中關村科創企業。

根據第三方機構清科研究中心的數據,截至2020年第一季度,中國已設立政府引導基金1729只,目標規模10.75萬億人民幣,已到位規模達4.67萬億人民幣。

由舉債轉為投資,地方政府債務難題似乎迎刃而解,不得不說,這一理想很豐滿,但現實總是骨感的。

一是政府直接投資,“有形的手”與市場化“無形的手”真能殊途同歸?二是政府隱形兜底,或是以承諾保本最低收益,或是以一種更隱蔽的行為引進銀行理財資金,明股實債。

還是重走老路,還是變相負債。

因此,產業基金也走過一段有些瘋狂混亂的日子。

43號文作為頂層設計,開啟了地方融資制度的漫漫大改之路,但并沒有得到有效實施。

而針對地方融資、債務的亂象叢生,在那之后50號文、87號文、23號文……陸續出臺。

字短意長,卻都是為規范地方融資工具而生、為解地方“囊中羞澀”而生。

注:文章為作者獨立觀點,不代表資產界立場。

本文由“理顧者”投稿資產界,并經資產界編輯發布。版權歸原作者所有,未經授權,請勿轉載,謝謝!

原標題: 囊中羞澀,地方融資何解?

理顧者

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